刑事司法独立

刑事司法独立

司法独立，是指审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权检察权。《决定》指出：“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”按照相关人士的解释，《决定》的这一内容“剑指‘司法地方化’倾向……所谓‘司法地方化’，是指法院的人财物受制于地方，难以依法独立公正行使审判权。由于受地方保护主义干扰，基层司法环境不佳，跨行政区划案件和行政诉讼案件‘立案难’、‘胜诉难’和‘执行难’现象比较突出。法院常被视为普通行政机关……严重影响到司法形象。”之所以不是由中央统一管理，是因为“我国共有3500多个法院、近20万法官，所有法院的人财物都由中央统一管理，操作上尚有一定难度。推动省以下地方法院人财物统一管理，是相对务实之举。通过这项改革，各省法院人员、编制将由省提名、管理，法官仍按法定程序任免；法院经费将由中央和省级财政统筹保障。法院将更有底气、更有能力摆脱地方保护主义的干扰。”[1]然而，这项改革（以下简称“省级统管”）的难度太大，改革后也未必足以保证司法独立。

“省级统管”的改革，并非短期内就可实现。“省级统管”的制度设计，就需要相当长时间的调查研究。例如，由省级的什么单位统管？如果法院系统由省高级人民法院统管，那么，上下级法院的关系是否违反宪法与其他相关法律的规定？这种改革会不会加剧法院、检察院内部的行政化？如果成立新的管理机构，会不会导致又增加了一个干预下级司法的机构？人财物由“省级统管”时，其他方面由谁管？这些问题不研究清楚，便难以全面启动改革措施。当然，众所周知，我们通行的办法是先试点，试点成功后再全面推行。然而，试点并不是绝对可行的办法。因为试点是短期的、小范围的，方方面面都在按照试点目的行事，旨在促使试点成功。但真正全面推行后，情况可就大不一样甚至恰恰相反了。

如果“省级统管”的制度设计得不周全，必然出现消极后果。“现在广东，广州、深圳等发达城市和粤西地区的法官待遇和工作强度差别很大。广州法官每年大概要审理200多个案件，加上地方补贴，月收入能到8000元以上。粤西贫苦地区的法官一年只办几十个案件，月收入3000元左右。如果全省统一标准，也很难算得上公平。”[2]这种不公平的现象在有的地方已经出现。例如，北京市各区县的法官、检察官，只要级别相同，他们的工资待遇就相同。可是，有的区的法官、检察官每年办理200多起甚至更多的案件，而有的区县的法官、检察官办理的案件可能只有20多起。再如，同一特区城市（如珠海）的法官、检察官的工资因为所在的行政区不同而不同。但是，他们的工资在各自的行政区内一般不会低于其他公务员。然而，在“省级统管”后，可能出现的一种局面是，一个基层院的法官或者检察官的工资比改革前更少，也比同一行政区内的其他公务员的工资低。于是优秀的法官、检察官流失会更快。⑴“留下来的可能利用独立后的机会以腐败获得平衡”[3]。海关人事制度的改革就已经造成了人员流失。有的特区（如珠海）的海关人员因为工资低于同一行政区的其他公务员，一有机会就报考其他国家机关的公务员，而不愿意继续留在海关工作。这是“省级统管”改革需要特别注意的问题。

有人针对上述问题提出：“由于中国城乡差别、地区差异的客观存在，还应当考虑一些城市‘收入高、消费高’的实际情况，采取一些变通的措施。可以将一些副省级城市、特区城市、计划单列城市等从省级统管的预算模式中独立出来，以照顾实际存在的不平衡现状。”[4]然而，即使是在同一（特区）城市统一工资标准，也未必能实现改革目的。因为同一副省级城市、特区城市、计划单列城市内的基层院所在的行政区的发案率、办案量等存在很大区别。由这些城市统管，未必能解决待遇不公平的问题。更为重要的是，“统管”的级别越低，司法独立的目标就越难实现。例如，现在经常出现利用程序实现地方保护的现象：一个原本应当由中级人民法院一审、省高级人民法院二审的案件，由于相关人员担心省高级人民法院改判，便改为由基层人民法院一审，中级人民法院二审维持原判，从而实现地方保护的目的。实行副省级城市、特区城市、计划单列城市单独管理后，上述现象必然明显增加，克服“司法地方化”现象的目的便不可能实现。

更为重要的是，实行“省级统管”后，司法是否真的能够摆脱地方保护主义的干扰？在本文看来，“省级统管”对司法独立所起的作用是极为有限的。

在人们习惯于干预司法的社会里，人财物由“省级统管”只能解决部分问题，而且只能解决小部分问题。实行“省级统管”后，法官、检察官的人财物虽然不由地方管理，但是，其家属、亲属总会在地方工作、生活，家属、亲属的工作与生活必然在诸多方面依赖于地方政府及其各个部门。一个依法独立公正行使审判权却使地方利益受到损失的法官，在当地难以成为受欢迎的人，其家属、亲属的工作、生活等必然面临诸多麻烦。正如有的学者所言：“当统一编制进行省内统管时，法院会突然发现法院的法官乃至院长的小孩要上幼儿园、上小学都成了很大问题，要收很高的费用。”[5]在我国，各项制度（如就业制度、户籍制度、教育制度等）都直接或者间接制约司法独立，如果不是全方位的改革，司法改革的成效将是微弱的。

在地方法院、检察院人财物由“省级统管”后，地方党政机关为了地方利益乃至个人利益，不仅依然会直接向地方法院、检察院负责人或者办案人士“打招呼”，而且会向省级人民法院、检察院的负责人或者办案人员“打招呼”。这种“招呼”，是地方法院与检察院不可忽视和轻视的。因为在基层院与地方党政机关有着千丝万缕联系的情况下，即使在“省级统管”之后，许多司法问题（如群体性事件的处理、裁判的执行等）仍然需要地方党政机关的支持，许多事项（如档案管理、卫生管理、消防管理等）依然要受地方管理。如果地方法院、检察院不考虑地方党政机关的意见，那么，地方党政机关不仅不会支持所在行政区的司法工作，甚至会将诸多难以解决的问题推给地方法院、检察院，使得法院、检察院根本无法面对和处理。或许有人诘问：“你凭什么把地方官员想象得如此坏？”其实，我并不是将地方官员想象得如此坏，而是因为地方官员也有他们的考核指标，也有他们的难处，如果未能保护地方的经济利益与其他利益，他们也要承担相应的责任。或许可以认为，在现行体制下，他们在许多场合干预司法也是出于不得已。还是那句话：只有全方位的改革，才有助于司法体制改革的顺利进行。

此外，如果“省级统管”是由省高级人民法院管理下级法院、省级人民检察院管下级检察院，那么，下级法官、检察官独立行使审判权、检察权的设想，很可能落空。正如有的学者所言：“系统直管（法院系统独立）尤不可取。脱离于地方的法院看似摆脱了地方保护主义影响，实则又陷入部门利益的深坑。对地方保护主义影响，法官尚可以司法专门技术抵制，若上下法院人财权物浑然一体，等级森严分明，令出如山，官大一级压死人，下级遁无可遁，唯仰上级鼻息诺诺而已。法官独立性将丧失殆尽，审级制形同虚设。法院行政化反遭强化，甚至法院与军队无异矣。改来改去，完全成为一种倒退。”[6]如果“省级统管”是由一个新设立的机构管理，那么，新设机构及其工作人员会不会干预司法？负责遴选、晋升法官的机构和人员，是否会干预审判活动？有什么样的措施可以防止他们干预检察工作？要解决这样的难题，需要周全的应对措施。

中国社会是一种人情社会、关系社会，一个县城基本上是熟人社会。“‘人情’、‘面子’文化可以说沉淀在每一个中国人的心灵深处，每天、事事均影响着每一个中国人的各方面行为。通过攀扯或建立与承办法官良好的人际关系以照顾自己诉讼利益，可以说是当前诉讼当事人比较普遍的心理，一些当事人甚至将律师的‘社会能量’作为其委托代理人的重要考量因素；‘拉不下面子’的心理相应地影响了许多法官的裁决行为。”[7]“省级统管”后，这个问题并不能得到圆满解决。

以上只是就事实层面而言，如果从观念层面来说，要实现司法独立，就需要更长的时间。其一，一些党政领导缺乏法治观念，即使有的人口口声声喊法治，但法治并没有成为他们内心深处的真实想法。许多党政领导认为法律的功能在于治理百姓，而不是限制权力。绝大多数领导根本不懂“对于国家机关工作人员而言，法不授权即禁止”，也不懂“对于普通公民而言，法不禁止即自由”。相反，许多党政领导的观念是颠倒过来的，在他们心目中，“对于普通公民而言，法不授权即禁止”，“对于国家机关工作人员而言，法不禁止即自由”，甚至明知法律禁止也要违法行事。其二，有的党政领导将干预司法视为对司法工作的正确领导。一位担任过多年地方法院院长的同志在寄给我的一文中写道：“在现实生活中，任何一级党组织，任何一个领导者在公众面前就代表党，他们的意见就代表党的事业。”也正因为如此，各级领导养成了写批示、递条子的工作习惯。只要见到相关报道或者材料，不管司法机关是否会依法处理，不管对方是否属于自己领导的下级人员，也不管相关事项是否属于自己的管辖范围，都要写上批示、递张条子、打个电话。其三，司法独立意味着法官只服从法律。法官对案件的审判、对法律的解释不受任何人指使、干扰，只是司法独立的一个含义；司法独立的另一个更重要的含义是，法官有责任保证自己所做的裁判是合法的、公正的。然而，如何使法官保证自己的裁判公正无私、不偏不倚，我们现在要么无计可施，要么施之无效。亦即，“省级统管”只能就司法独立的前一个含义起到部分作用，对另一个含义则不能发挥任何作用。

本文并不反对“省级统管”，也认为这一改革是必要的，甚至主张“中央统管”。因为事实证明，地方党政领导的干预，是形成冤假错案的一个重要原因。正如有的学者所言：“有些案件应该说有关法院最初已经发现了问题，比如湖北佘祥林案、河南赵作海案，都发现‘死者’身份有疑问。但由于有关方面的强力干预，法院不得不做出疑罪从轻的判处，铸成了冤案。”[8]所以，实行“省级统管”，至少可以减少部分地方党政领导的干预。但如上所述，这一改革既需要很长时间，其效果也相当有限。至于“建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，则需要更长时间的探索。